ЧТО ДЕЛАЕТ ЧЕЛОВЕКА РАБОТАТЬ С ДАННЫМИ В ГОССЕКТОРЕ? 3. КАК УСТРОЕНА РАБОТКА С ДАННЫМИ В ГОСЕРТВЕТЕВ

Ключевые идеи

К госданным относятся данные, которыми распоряжаются и за которые отвечают органы власти и организации госсектора: создают, собирают, хранят, защищают, изменяют, удаляют.

Отдельно стоит выделить юридически значимые сведения в реестрах. Они нужны для оказания госуслуг, в том числе проактивных, и адресной помощи.

К качеству госданных предъявляются жесткие требования, поскольку это фундамент управления на основе данных. Их роль в принятии решений на всех уровнях власти будет только расти.

Разобщенность государственных данных выражается в ряде проблем с качеством, получением доступа, форматами на внутриведомственном и межведомственном уровнях, а также между федеральными властями, субъектами федерации и муниципалитетами.

В части межведомственного обмена данными активную роль будет играть Национальная система управления данными (НСУД), которая должна собрать сведения обо всех госданных и обеспечить их единообразие, транзакционную и аналитическую доступность.

Чем чаще данные используются в разных сферах, тем больше на них обращают внимание, тем они лучше, качественнее и удобнее.

Госуда́рственная информацио́нная систе́ма, информационная система федерального или регионального уровня, созданная на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, правовых актов государственных органов. Государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 № 149-ФЗ); создаются, модернизируются и эксплуатируются с учётом требований, предусмотренных законодательством.

В СССР развитие автоматизированных информационных систем государственного уровня связывается прежде всего с именами В. М. Глушкова и А. И. Китова.

«Первое упоминание термина «государственная информационная система» в официальных документах относится к 1994 году. В Указе Президента Российской Федерации от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации», объявившем о создании Комитета при Президенте Российской Федерации по политике информатизации (Роскоминформа), одна из задач Роскоминформа сформулирована следующим образом: «Проведение государственной экспертизы государственных информационных, автоматизированных, информационно-вычислительных систем и сетей, систем баз и банков данных (кроме специальных и защищённых), а также обеспечение государственного контроля за их созданием и использованием»» (Оценка открытости государственных систем в России. С. 11).

Официально термин «государственная информационная система» пришёл на смену термину «государственные информационные ресурсы» в 2006 г.

Целевое назначение

Государственные информационные системы являются ключевыми источниками государственных данных в России и их открытость – это продолжение открытости государства. Единого перечня целей создания государственной информационной системы не сформировалось, но закон определяет вполне очевидные цели как в сфере реализации полномочий, так и при обмене информацией:

В системе государственного управления роль государственных информационных систем состоит:

Этапы развития

История становления государственных информационных систем охватывает период с середины 20 до начала 21 вв. Становление проходило постепенно, но при этом можно выделить основные этапы этого процесса (Смирнова. 2022):

Территориальный масштаб

Рассматривают федеральный, региональный и объектовый масштабы государственных информационных систем (Оценка открытости государственных систем в России. 2020).

Федеральные государственные системы создаются на основании федерального закона или же акта федерального государственного органа, функционируют на территории РФ (в пределах федерального округа) и имеют сегменты в субъектах РФ, муниципальных образованиях и/или организациях.

Региональные государственные системы создаются на основании законов субъектов (или же акта регионального государственного органа), или в нескольких муниципальных образованиях и/или подведомственных и иных организациях.

Объектовые государственные информационные системы имеют чаще всего объектовую направленность, если она функционирует на объектах одного федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта РФ, муниципального образования и/или организации и не имеет сегментов в территориальных органах, представительствах, филиалах, подведомственных и иных организациях.

Систематизация по видовому признаку

Примеры систематизаций по видовому признаку (перечень не является полным) (Смирнова. 2022):

Источниками информации для государственных информационных систем являются статистическая и иная документированная информация, предоставляемая гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления. Информационное наполнение не может состоять из результатов внутренней деятельности одного конкретного государственного органа.

Нормативная база

Государственные информационные системы разрабатываются, модернизируются и эксплуатируются согласно постановлению Правительства РФ от 06 июля 2015 г. № 676 (постановление Правительства РФ от 6 июля 2015 № 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации»). Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предъявляет к государственным информационным системам особые требования, среди прочего – организация и защита информации, персональных данных. Безопасность персональных данных обеспечивает оператор информационной системы: гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в базах данных (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 № 149-ФЗ). За нарушение правил к оператору государственной информационной системы применяются серьёзные санкции вплоть до уголовной ответственности (Комаров).

Информационная безопасность

Регламентируются следующие меры защиты информации:

Меры защиты информации, выбираемые для реализации, должны обеспечивать блокирование одной или нескольких угроз безопасности информации, включённых в модель угроз безопасности информации политиками обеспечения информационной безопасности обладателя информации (заказчика), оператора и уполномоченного лица, разработанными по ГОСТ Р ИСО/МЭК 27001 «Информационная технология. Методы и средства обеспечения безопасности. Системы менеджмента информационной безопасности. Требования» (ISO/IEC 27001Information security management systems. Requirements).

Наиболее значимые государственные информационные системы в России

Единая система классификации и кодирования информации (ЕСКК ТЭСИ) – совокупность общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации; средств ведения классификаторов; нормативных и методических документов по их разработке, ведению и применению.

Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) собирает данные о государственных и муниципальных контрактах.

Единый государственный реестр объектов культурного наследия (ЕГРОКН) содержит информацию об объектах культуры на территории России.

Федеральная информационная адресная система (ФИАС) включает адреса и коды всех российских районов, населённых пунктов, улиц и т. д. Доступность и качество предоставляемых государством данных определяет уровень его функциональной открытости, т. е. возможность использования социально и экономически значимой информации бизнесом, наукой, СМИ, региональными и муниципальными органами власти для принятия решений.

На 2020 г. в России функционировало 876 государственных информационных систем федерального уровня (Разработка государственных информационных систем). Согласно рейтингу Счётной палаты, лучшими государственными информационными системами обладают Федеральная налоговая служба, Министерство финансов, Федеральное казначейство, Министерство культуры.

В 2009 г. появился первый информационный ресурс, обеспечивающий практическую открытость информации в сфере государственных информационных технологий – реестр федеральных государственных информационных систем (ФГИС), известный более как реестр ФГИС Роскомнадзора. Создан в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (далее – постановление № 723) и стал первой работоспособной попыткой автоматизации учёта систем, создаваемых и эксплуатируемых в государственных органах. Реестр ФГИС просуществовал с 2010 по 2015 гг. В ноябре 2015 г. действие постановления № 723 было прекращено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации», объявившем о создании ФГИС координации информатизации (ФГИС КИ). Предполагалось, что функция учёта федеральных государственных информационных систем отойдёт к данной ФГИС. Реестр ФГИС Роскомнадзора был закрыт, затем полностью выведен из эксплуатации. Однако полноценной замены Реестру ФГИС в части публикации открытой информации о системах федерального уровня пока (по состоянию на 2023) не получилось – публикуемая в формате открытых данных информация из ФГИС КИ не соответствует критериям полноты и качества.

В 2019 г. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций России (Минкомсвязи РФ) разработало Концепцию создания государственной единой облачной платформы (Концепция создания государственной единой облачной платформы : Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2019 № 1911-р). Её реализация предусмотрена в рамках федерального проекта «Информационная инфраструктура» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 № 1632-р: Программа «Цифровая экономика Российской Федерации»). Согласно этому документу, все федеральные и региональные государственные информационные системы будут объединены на государственной единой облачной платформе (ГЕОП). В ГЕОП войдут аккредитованные сервисы и поставщики информационной инфраструктуры.

Дата публикации:  11 июля 2023 г. в 13:58 (GMT+3)

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДАННЫХ

Государство опирается в своей работе на данные, и в этом отношении оно ничем принципиально не отличается от любой крупной организации. Для государства характерны все операции с данными, составляющие их жизненный цикл: создание, сбор, обработка, публикация, хранение, удаление, обеспечение защиты и т. п. Во всех сферах, где работают с данными, к ним применимы одни и те же принципы, инструменты, методы оценки их значимости.

относятся все данные, которыми распоряжаются органы власти и организации государственного сектора, — которые они создают, собирают, хранят, защищают, изменяют, удаляют и за которые отвечают на всем жизненном цикле работы с данными.

Говоря о государственных данных, мы имеем в виду обращение данных внутри государства, так как вопросы трансграничной передачи данных и их использования, например, международными организациями или другими странами требуют отдельного рассмотрения.

Концепция создания и функционирования национальной системы управления данными (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.06.2019 № 1189-р, с изм. на 14.05.2021) дает следующее определение: «Государственные данные — информация, содержащаяся в информационных ресурсах органов и организаций государственного сектора, а также в информационных ресурсах, созданных в целях реализации полномочий органов и организаций государственного сектора».

Государство использует данные при анализе, подготовке, принятии управленческих решений (см. также раздел 1.1). Для поддержки принятия решений нужна как совокупность первичных данных, так и результаты их анализа — разного рода отчетность, статистические и аналитические выкладки, причем при отсутствии одного из слагаемых качество управленческих решений резко снижается.

Отдельно стоит выделить такие важные госданные, как юридически значимые сведения в реестрах. Они способны подтверждать юридические факты о людях и их документах, о движимом и недвижимом имуществе, организациях, начиная с самых привычных, таких как фамилия, имя, отчество и дата рождения конкретного человека. Данные в реестрах очень нужны для оказания разнообразных государственных услуг и мер поддержки, а в будущем потребуются для проактивного оказания услуг и адресной помощи.

Проактивное (упреждающее) оказание госуслуг означает, что ведомство или цифровой госсервис предлагают человеку доступную ему услугу, не дожидаясь его обращения. При этом ведомство само запрашивает и получает необходимые документы и справки благодаря налаженному межведомственному обмену. Гражданину остается лишь согласиться на предложенную услугу (хотя он может и отказаться), и она будет оказана.

Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) Росреестра — первый в России электронный информационный ресурс, электронные записи в котором (в реестрах ресурса) имеют юридическую значимость.

Потребителей госданных можно разделить на большие группы. Каждая включает несколько подгрупп, использует госданные с разными целями для решения разных задач (см. табл. 1). Депутатам законодательных собраний данные нужны для обоснования законопроектов, руководителям — для подкрепления цифрами документов стратегического планирования, правительству РФ и органам власти субъектов РФ — для принятия решений, затрагивающих миллионы граждан. Автоматизация государственного надзора и контроля, использование ИИ при принятии и верификации решений — перспективы госуправления в ближайшем будущем. Поскольку в результате деятельности государства возникают значимые для общества решения, к госданным предъявляются жесткие требования. Ошибки в данных бизнеса опасны для бизнеса и для его клиентов, но их масштаб, как правило, меньше, чем в госданных. Кроме того, от ошибок в госданных страдает значительно больше людей и государство в целом.

Таблица 1Цели использования госданных разными группами потребителей

Госданные необходимы государству еще и для того, чтобы оценивать качество госуправления, достижение стратегических и тактических целей, эффективность деятельности госслужащих, в первую очередь руководителей министерств и высших должностных лиц регионов. Их работа может быть признана неэффективной при недостижении поставленных показателей, а выполнение задач оценивается на основе анализа все большего количества данных.

В приказ Минцифры № 600 включены методики расчета пяти целевых показателей, в том числе «достижение „цифровой зрелости“ ключевых отраслей экономики и социальной сферы» и «увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов». Источниками информации для расчета уровня цифровой зрелости названы административные данные заинтересованных ФОИВ и государственных внебюджетных фондов РФ, формируемые в рамках автоматизированных ИС.

Государство работает с данными всех типов (см. подробнее в главе 2). Госорганизации в качестве дополнительного источника аналитики используют в том числе данные, приобретенные у банков, мобильных операторов связи, телеком-провайдеров, бюро кредитных историй. В них, как правило, не содержатся персональные данные (ПДн) отдельных граждан. Они используются при принятии локальных решений, например для мониторинга качества жизни населения и миграционных потоков, оценки транспортных потоков и фактической численности жителей конкретной территории, определения реального уровня доходов жителей региона, уровня социального неравенства в регионе, уровня кредитной нагрузки и т. п.

Например, в 2016 году Сбербанк запустил проект «Открытые данные» на основе больших данных, который с тех пор развился в отдельное направление «СберИндекс».

Одна из главных задач управления данными на уровне государства — обеспечение межведомственного взаимодействия, которое требует доступности данных онлайн на высокой скорости для всех исполнителей и получателей государственных услуг и сервисов: для ведомств, граждан, представителей бизнеса, других организаций. Всем клиентам государства хотелось бы получать его услуги так же легко, как это происходит сейчас, например, в банковской сфере: быстро, онлайн, без многократного ввода информации, уже имеющейся у поставщика услуг (банка или государства). Хранение бумажных документов постепенно перестает быть актуальным, и необходима альтернатива.

Последние годы развивается ряд инициатив в сфере работы с госданными. В 2020—2021 годах в большинстве федеральных и региональных органов власти появились руководители ЦТ (Chief Digital Transformation Offi cers, CDTO), ответственные за проведение ЦТ в своих ведомствах, и в некоторых из органов власти уже есть ответственные за работу с данными (CDO). ( Подробнее об основных функциях CDTO и CDO в государственной организации см. раздел 5.1.) В сфере оказания госуслуг акцент сместился с МФЦ на развитие ЕПГУ (портала «Госуслуги», gosuslugi.ru), проактивное оказание услуг, создание инструментов для сбора обратной связи по госуслугам. Во всех регионах создаются платформы обратной связи и центры управления регионом (ЦУР).

Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) создавалась 10 лет назад для поддержки оказания госуслуг и до сих пор развивается, чтобы соответствовать современным запросам к скорости и функциональности работы. С МЭВ развивается в сторону межведомственного обмена теми блоками данных, которые нужны ведомствам для выполнения их функций, оказания госуслуг и реализации полномочий.

В числе приоритетных направлений деятельности Минцифры — перевод востребованных госуслуг в электронный формат и развитие национальной системы управления данными (НСУД).

2 НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ДАННЫМИ

НСУД разрабатывалась для систематизации работы с данными на государственном уровне и в основном регулирует сферу межведомственного взаимодействия. Задача НСУД —обеспечить согласованность госданных, удобную работу с ними, их доступность для участников взаимодействия.

Система включает четыре основных компонента (рис. 16).

Рисунок 16Основные компоненты ФГИС «ЕИП НСУД»

В отличие от ориентированного на обмен электронными сообщениями «СМЭВ 3».

НСУД позволяет решать актуальные задачи управления госданными в современной дата-ориентированной экономике:

Сейчас под режимом реального времени понимается такой режим взаимодействия ведомств, при котором с момента отправления межведомственного запроса до момента получения ответа на этот запрос проходит не более двух секунд.

Для представления данных с использованием НСУД обладателю данных (поставщику) необходимо:

Для получения доступа к данным с использованием НСУД пользователю данных (получателю) необходимо:

Технологии НСУД позволяют максимально сократить процессы запроса и публикации необходимых данных. Создание нового регламентированного запроса состоит в написании и проверке SQL-запроса и занимает несколько часов. Публикация новых данных на витрине занимает не более нескольких дней и состоит из создания структуры данных, настройки ETL-инструментария (см. раздел 6.2) и реализации правил проверки качества.

Типовое ПО витрины данных реализовано как свободное ПО и доступно в Национальном фонде алгоритмов и программ (portal.eskigov.ru/nfap). Для публикации небольших наборов данных, не предъявляющих высоких требований к производительности, есть облегченный вариант витрины данных; он содержит только реляционную систему управления базами данных (СУБД см. раздел 6.2) и доступен в виде исполняемых файлов.

Витрины данных реализуют подход мультимодельности (он же Polyglot Persistence, многовариантное хранение), при котором данные хранятся одновременно в нескольких базах данных и ответ возвращается из той базы данных, которая способна быстрее других отработать запрос.

3 ОТКУДА ПОЯВЛЯЮТСЯ И ГДЕ ХРАНЯТСЯ ГОСДАННЫЕ

Источниками госданных выступают буквально все граждане и организации, чьи данные тем или иным образом попадают в организации госсектора. Организации, граждане и должностные лица собирают и сдают всевозможную отчетность, а также создают данные в результате своей хозяйственной или управленческой деятельности; госорганизации ведут различные реестры и ИС для выполнения своих основных функций (обычно возникновение нового полномочия у госорганизации влечет за собой обязанность вести очередной реестр или ИС). Государство ведет себя так же, как любая крупная компания, — стремится собрать максимум данных, которые могут пригодиться для его задач.

Госданные хранятся не только в государственных, муниципальных и ведомственных ИС (ГИС — наиболее важные ресурсы), но также в отдельных электронных таблицах и базах (например, Excel) и даже на бумаге — и всеми ими необходимо правильно управлять. Свои ИС имеют не только ФОИВ, но и государственные и муниципальные организации, подведомственные организации, казенные учреждения, унитарные предприятия и т. д. О многих ИС знают только те, кто непосредственно работает с ними, например об ИС в отдельных бюджетных учреждениях, созданных для нужд этих учреждений.

В России огромный объем информации хранится в многочисленных архивах в бумажном виде или в устаревших электронных форматах. Здания архивов территориально распределены по всей стране, что дополнительно затрудняет доступ к данным в них. Содержащиеся в этих документах «ретроспективные» данные (данные прошлых лет) еще предстоит оцифровать (или перевести в современные форматы) и включить в реестры ИС.

В России пока нет единого каталога госданных (он создается в ЕИП НСУД), зато есть около 600 различных реестров ИС, содержащих госданные. В этих реестрах — десятки тысяч ИС различных органов, ведомств, учреждений (о проблемах работы с данными в госсекторе см. раздел 3.2.1). В одной только ФГИС Координации информатизации (ФГИС КИ, portal.eskigov.ru), которая задумана и реализована как основной реестр ИС госорганизаций, зарегистрировано более 800 федеральных и 3300 региональных ИС.

Разобщенность госданных, существующих во множестве ИС, обусловлена сложностью федеративного устройства России и большим количеством ведомств и организаций разного уровня (государственных, муниципальных, бюджетных, подведомственных), финансируемых из бюджета. В госсекторе действуют сотни тысяч юридических лиц, и все они вовлечены в оборот данных: создают их, собирают, обрабатывают, хранят, передают и т. д.

В России имеется около 20 000 органов местного самоуправления (по одному на каждое муниципальное образование), а также 90 ФОИВ и около 2500 РОИВ. По данным за 2014 год только государственных и муниципальных учреждений в стране насчитывалось 178 875. В совокупности с организациями, финансируемыми из бюджета, это дает оценку в сотни тысяч юрлиц, приведенную выше.

Есть и другие факторы, затрудняющие управление государственными данными и их использование:

Исследовательская и консалтинговая компания Gartner еще в 1995 году разработала модель «цикл хайпа» для оценки уровня зрелости технологий. Ситуацию с госданными в России сейчас можно отнести ко второму этапу, тогда как первым была хаотичная и рассогласованная автоматизация многочисленных государственных функций. См.: Understanding Gartner’s Hype Cycles // Gartner.

На практике в любой сфере первыми улучшаются наиболее востребованные данные и процессы. Так, с 2010 года после принятия ФЗ-210 активно развивается сфера оказания госуслуг в электронном виде. Достигнуты существенные результаты, которые стали особенно заметны во время пандемии. Процессы типизации и сквозного обмена постепенно налаживаются, получить госуслуги стало проще, их оказывают быстрее.

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Сейчас на «вершине айсберга» находятся около 20 наиболее развитых ключевых информационных ресурсов, постоянно задействованных в межведомственном обмене. Они содержат информацию о юридических, физических лицах, имуществе, земельных ресурсах, финансово-бюджетной сфере (СНИЛС, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, данные ПФР, ФНС и т. д.).

Однако вне действия ФЗ-210 по-прежнему заметно отсутствие последовательной, ясной стратегии управления госданными на уровне государства, а у ведомств нет полномочий для изменения ситуации вне их компетенции.

Попытки развивать проактивное оказание госуслуг вскрывают проблемы с текущим состоянием данных в разных органах власти, на разных уровнях. Распространенная в госсекторе ситуация выглядит так:

Открытые государственные данные образуют отдельную категорию. Они должны быть доступны общественным (некоммерческим), коммерческим, исследовательским и образовательным организациям, СМИ. Открытые данные размещаются в интернете в виде систематизированных данных, организованных в формате, допускающем автоматическую обработку (без предварительного изменения человеком), в целях неоднократного, свободного и бесплатного использования. В конечном счете они касаются всех граждан, хотя при раскрытии данных важно соблюдать баланс между открытостью и приватностью.

См.: Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных. Версия 3.0 (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29.05.2014 № 4).

Государственные организации и ведомства — тоже потребители открытых данных; благодаря открытым данным они могут выяснять последствия тех или иных решений, находить взаимосвязи между ними, анализировать текущее положение дел и решать, что делать дальше. Нередко для самих госорганизаций пользоваться открытыми данными проще, чем получать данные по межведомственным каналам.