ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Регуляторный ландшафт стратегии и «цифры»: обзор нормативных правовых актов

Время чтения — 35 минут

Хотя в подзаголовке объединены ИТ и ЦТ, приходится констатировать, что в документов законодательного уровня (указов Президента РФ, федеральных законов, отдельных статей в них), специально посвященных теме цифровой трансформации, в России нет. Только-только появились первые НПА уровня постановлений Правительства РФ, которые вводят в официальный оборот само понятие «цифровая трансформация», — о них будет сказано в разделе А.3.

Здесь будет дан обзор НПА, которые объединяют стратегическую деятельность как таковую и сферу ИТ в государственном управлении. До того как появился основной федеральный закон, регулирующий вопросы стратегического планирования, это направление закрывали преимущественно документы концептуального плана — либо названные концепциями, либо таковые по сути. Несмотря на то что практически все концепции содержали элементы планирования в виде «дорожных карт» или планов реализации, обязательность их претворения в жизнь была довольно условной: сроки мероприятий сдвигались, финансирование выделялось в ограниченных объемах, достижение результатов контролировалось по формальным критериям.

ИТ-концепции разрабатывались в России начиная с 1990-х и примерно до середины 2010-х годов. При этом большинство концепций из прошлого не имеет прямой связи с сегодняшними стратегическими документами в ИТ. Отдельные идеи и направления перекочевали в новые документы, не сохранив целостности и связи с предшественниками.

Рисунок А. 1 Основные этапы государственной информатизации в России

Основные нормативные правовые акты, регулирующие государственную информатизацию в России

Основные программные документы в сфере государственной информатизации

Структуры, ответственные за информатизацию и цифровизацию в государственном секторе

Основные события в сфере государственной информатизации

ФЗ — федеральный закон ПП — постановление ПравительстваФЦП — федеральная целевая программа ГП — государственная программаФОИВ — федеральные органы исполнительной власти

«Аванпроект государственной сети вычислительных центров (ГСВЦ)» – первая стратегия развития автоматизации в СССР

Постановление ЦК КПСС и СМ СССР о совершенствовании управления на основе широкого использования средств вычислительной техники

Государственный комитет СССР по вычислительной технике и информатике (ГКВТИ СССР )

Комитет по информатизации при Кабинете Министров СССР

Комитет по информатизации при Минкомсвязи РФ

Комитет РФ по информатизации

Указ Президента РФ о совершенствовании информационно телекоммуника ционного обеспечения органов государственной власти

Комитет при Президенте РФ по политике информатизации

Указ Президента РФ «Об основах государственной политики в сфере информатизации»

ФЦП «Информатизация России»

«Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов»

ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации»

ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)»

Началось использование электронной цифровой подписи

«Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 года»

ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

ПП «О создании системы мониторинга использования ИКТ в деятельности ФОГВ»

Проект «Электронный гражданин» — обучение граждан навыкам работы с компьютером для получения госуслуг

Проект Минкомсвязи России «Компьютер в каждый дом»

Начал работу первый региональный портал госуслуг «Портал государственных и муниципальных услуг Санкт-Петербурга»

Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года

Созданы крупные государственные информационные системы (ГАС «Управление», ГИАС КСО, «Система-112»), технологии ИКТ с доступом в интернет массово внедрены в работу госслужащих

Начал работу Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ)

Начат перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид

ПП «О координации мероприятий по использованию ИКТ в деятельности государственных органов»

ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

Создана система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)

ГП РФ «Информационное общество» 2011–2024

Сформирована инфраструктура электронного правительства

Введена в эксплуатацию АИС «Управление ведомственной и региональной информатизацией»

Правительственная комиссия по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности

Внедрена система электронного документооборота между федеральными и региональными органами власти (МЭДО)

ПП «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации»

Создана федеральная государственная информационная система координации информатизации (ФГИС КИ)

ПП «О приоритетных направлениях использования и развития ИКТ в ФОИВ»

Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (первая редакция)

Указ Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года»

Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утвержден паспорт, вторая редакция)

Преобразование региональных органов власти, ответственных за информатизацию и развитие электронного правительства, в органы цифрового развития

Указ Президента РФ «О национальных целях развития РФ на период до 2030 года»

ПП о мерах по обеспечению эффективности использования ИКТ в деятельности ФОИВ

Назначение в высших исполнительных органах государственной власти ответственных за цифровую трансформацию (CDTO)

1 Исторический экскурс

Первым государственным органом в СССР, в названии которого появилось слово «информатика» (термина «информатизация» тогда еще не было), а в выполняемых функциях — слово «координация», был Государственный комитет СССР по вычислительной технике и информатике (ГКВТИ СССР), созданный по постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20.03.1986 № 361 «Об улучшении координации работ в области вычислительной техники и о повышении эффективности ее использования»

Практически все координационные функции ГКВТИ, определенные в Положении о ГКВТИ (утв. постановлением Совета Министров СССР от 21.04.1987 № 456), звучат вполне современно и актуально, несмотря на то, что они были сформулированы более 30 лет назад. Вот лишь пара примеров:

Полномочия ГКВТИ вполне соответствовали возложенным на него задачам. Госкомитет имел право:

Одним из главных концептуально-стратегических результатов деятельности ГКВТИ СССР стала разработка и публикация «Концепции информатизации советского общества».

Если теперь вернуться к упомянутым вариантам проектов концепции информатизации общества, то видно, что трактовка самого понятия «информатизация» в них далеко не однозначна.

Однако они сходятся в главном: информатизация предопределяет необходимость использования информации как совокупности данных и знаний о всех сторонах деятельности общества, новых информационных технологий, в качестве еще одного «стратегического ресурса» перестройки, важного фактора обновления и развития общества».

Сегодня, с высоты исторического знания, следует признать, что ГКВТИ СССР был первым и, видимо, последним полноправным и полноценным координатором государственной информатизации в нашей стране. У ГКВТИ было все: финансовые и материальные ресурсы, властные и контрольные полномочия, четко определенные задачи и зоны ответственности, критерии оценки эффективности деятельности. Не оказалось у ГКВТИ только одного — времени, достаточного для реализации намеченных планов и достижения поставленных целей.

ГКВТИ СССР был упразднен 1 апреля 1991 года. « Концепция информатизации советского общества» так и не была реализована — ввиду внезапно наступившего отсутствия объекта информатизации.

Указы Президента РФ от 20. 1994 № 170 и от 17. 1994 № 328

Указом Президента Российской Федерации от 20.01.1994 № 170 «Об основах государственной политики в сфере информатизации»:

Среди наиболее значимых результатов деятельности Роскоминформа:

Большинство пунктов Указа № 170 утратило силу в 1997 году в связи с тем, что основные положения государственной политики в сфере информатизации были перенесены в принятый 25.01.1995 Федеральный закон № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (предшественник Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ).

2 Концепции

За 30 с лишним лет российской госинформатизации было разработано около десятка концептуальных документов, содержавших стратегические аспекты. В силу ограниченных сроков, на которые разрабатывались эти концепции, ни одна из них не актуальна в качестве действующего документа, хотя некоторые базовые идеи из них нашли свое место в действующих сегодня НПА.

Некоторые концепции так и остались на бумаге — иногда из-за серьезных разногласий между претендентами на роль «рулевых информатизации», иногда из-за таких форс-мажоров, как распад СССР (вспомним «Концепцию информатизации советского общества»).

«Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов» (одобрена решением Президента РФ от 23.11.1995 № Пр-1694) была разработана во исполнение Указа Президента РФ от 01.07.1994 № 1390 «О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации».

В сентябре 2003 года на заседании Правительства рассматривался вопрос «Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов власти». С докладом выступил министр по связи и информатизации Л. Д. Рейман. По итогам заседания Мининформсвязи было поручено подготовить проект единой концепции использования современных ИТ в деятельности ФОИВ на период до 2010 года с планом мероприятий по ее реализации, предусмотрев:

Проект «Концепции координации»

После принятия в 2010 году постановления Правительства № 365 такой специфический жанр, как написание ИТ-концепций для госорганов, утратил популярность. Экспертам не известен ни один документ стратегического характера в сфере координации информатизации, подготовленный и утвержденный в период 2010–2017 годов. Особняком стоит «Концепция создания и развития государственной информационной системы учета информационных систем», утвержденная распоряжением Правительства РФ в 2011 году, но этот документ нельзя считать в полной мере стратегическим; фактически это высокоуровневое техническое задание, утвержденное нормативным актом.

Единственная попытка осмысления процессов координации госинформатизации и выработки рекомендаций в этой сфере случилась в 2013 году, но и в этом случае дело не дошло до утвержденного документа. В конце 2013 года «Ростелеком» (а фактически — ВНИИПВТИ как его субподрядчик) выполнил госконтракт, имеющий непосредственное отношение к координации, — ГК от 23.11.2013 № 0411/111 с предметом «Выполнение научно-исследовательской работы по теме „Реализация мероприятий по координации расходования средств органов государственной власти на использование информационных технологий»».

Одним из результатов научно-исследовательской работы, выполненной в рамках этого госконтракта, стал проект «Концепции по совершенствованию механизмов осуществления координации планирования и реализации мероприятий по информатизации в государственных органах с целью повышения эффективности их деятельности в результате использования информационно-коммуникационных технологий» (далее — Концепция координации), разработанный по заказу Минкомсвязи России. Очевидно, проект готовился для последующего утверждения нормативным правовым актом уровня постановления или распоряжения Правительства РФ, однако этого не случилось. Тем не менее ряд рекомендаций «Концепции координации» впоследствии нашел отражение в других НПА.

В «Концепции координации» предложены несколько направлений совершенствования механизмов координации:

Проект Концепции содержал также ряд конкретных мер и рекомендаций:

Некоторые (но далеко не все) меры и рекомендации из проекта позднее были реализованы на практике.

3 Стратегические документы про ИТ и информационное общество

Основу для разработки стратегического планирования в сфере ИТ в конце 2000-х годов заложила «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ от 07.02.2008 № Пр-212.

формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;

совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере;

развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий;

повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

развитие науки, технологий, техники и подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

противодействие использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России.

Государственная программа «Информационное общество»

Первым документом стратегического характера в сфере ИТ, разработанным в начале 2010-х годов и сохранившим актуальность до настоящего времени (правда, с учетом многочисленных изменений и дополнений), стала государственная программа «Информационное общество (2011–2020)» (ГП ИО). Она считается наследницей ФЦП «Электронная Россия», хотя наследие здесь скорее календарное, а не концептуальное.

Первый вариант ГП ИО утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.09.2010 № 1815-р. Первая редакция действующего варианта ГП ИО утверждена постановлением Правительства от 15.04.2014 № 313. В последующие годы в программу вносились изменения в общей сложности 25 раз — действующая редакция утверждена (в рамках сохраняющего силу базового ПП 313) 19.10.2020. В основном изменения касались параметров финансового обеспечения программы и контрольных значений показателей.

Первоначально сроки реализации ГП ИО были установлены в диапазоне 2010–2020 годов, однако в связи с тем, что в 2019 году в состав ГП ИО были включены федеральные проекты нацпрограммы «Цифровая экономика», имевшие срок реализации 2019–2024, до 2024 года была продлена (с изменением параметров финансирования и контрольных показателей) и вся ГП ИО.

Ожидается, что в ближайшее время сроки реализации ГП ИО снова будут скорректированы — теперь до 2030 года, так как до этого года планируется продлить все нацпроекты. Все редакции ГП ИО, принятые после 2014 года, разрабатывались уже с учетом принятого Федерального закона № 172-ФЗ.

«Стратегия развития ИИ» пока еще носит декларативный характер и позиционируется очень широко, охватывая не только государственные ИТ, но фактически все отрасли экономики. Стратегия развития отрасли информационных технологий, наоборот, имеет довольно узкое позиционирование — прежде всего касается компаний, создающих ИТ-продукцию, — и в этом смысле практически не нацелена конкретно на государственные ИТ.

Основные направления развития российских ИКТ:

4 Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»

Нацпрограмма «Цифровая экономика РФ» занимает особое место среди стратегических документов в сфере госИТ. Имея, по сути, стратегический характер, она (как и все остальные национальные проекты) формально не попадает в число документов стратегического планирования (см. подробнее ниже).

Первая редакция нацпрограммы, утвержденная в июле 2017 года, имела шансы занять свое место в ряду отраслевых документов стратегического планирования (и даже, возможно, с перспективой заменить собой «Стратегию развития информационного общества в РФ» или слиться с ней в некую синтетическую конструкцию), но «революция нацпроектов», случившаяся после майского (2018) Указа Президента РФ, внесла заметное возмущение в ландшафт стратегического планирования, определенный Федеральным законом № 172-ФЗ.

Нацпрограмма «Цифровая экономика» получила статус национального проекта (одного из 13 нацпроектов, разработанных во второй половине 2018 года и действовавших с 2019 года), но документальная составляющая нацпрограммы — паспорт нацпрограммы и паспорта федеральных проектов в составе нацпрограммы — даже не были утверждены актами уровня постановления или распоряжения Правительства РФ.

Паспорт нацпрограммы утвержден президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, а паспорта федеральных проектов — президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности. То есть правовой статус этих документов неясен: протоколы заседаний и президиума Совета при Президенте РФ и президиума Правительственной комиссии не имеют силы нормативных правовых актов.

Майский указ 2018 года и июльский Указ 2020 года, а также паспорта национальных и федеральных проектов, де-факто стали новой формой документов стратегического планирования, не вписывающейся в конструкцию 172-ФЗ.

Это отметила Счетная палата РФ в своем отчете: «Важнейшим документом, определяющим горизонты социально-экономического развития страны и новые подходы к их достижению, является Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Однако его выполнение требует актуализации законодательства, в том числе Федерального закона № 172-ФЗ. Это обусловлено тем, что в перечне разрабатываемых на федеральном уровне документов стратегического планирования отсутствуют национальные проекты (программы) и федеральные проекты. При этом в соответствии со статьей 3 Федерального закона № 172-ФЗ по своей сути федеральные проекты и национальные проекты (программы) относятся к документам стратегического планирования и разрабатываются в рамках деятельности по планированию достижения национальных целей, обозначенных в Указе № 204. Кроме того, данный указ также может быть отнесен к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в рамках целеполагания, наряду с ежегодным посланием Президента Федеральному Собранию. Однако законодательная инициатива в части внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 172-ФЗ от Правительства РФ не поступала.

Отчет об экспертно-аналитическом мероприятии «Стратегический аудит формирования и достижения показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года» Бюллетень Счетной палаты №1 (266) 2020 г.

В развитие Федерального закона № 172-ФЗ принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 1449 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации». С принятием данного постановления роль стратегического планирования в деятельности ФОИВ значительно возросла.

Нормативное правовое регулирование

Предоставление сведений о нормативных правовых актах осуществляется в соответствии со следующими нормативными актами:

Нормативное регулирование в сфере обеспечения единства правового пространства

Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2023 году см. Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336, от 24.03.2022 N 448.

1. Нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля, осуществляется настоящим Федеральным законом, а в случаях и пределах, установленных настоящим Федеральным законом, также другими федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля устанавливается:

1) для вида федерального государственного контроля (надзора) — положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

2) для вида федерального государственного контроля (надзора) при передаче полномочий по его осуществлению органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления — положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым Правительством Российской Федерации, а также при необходимости положением о виде федерального государственного контроля (надзора), утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) для вида регионального государственного контроля (надзора) — положением о виде регионального государственного контроля (надзора), утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

4) для вида муниципального контроля — положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования.

3. Положения о видах регионального государственного контроля (надзора), осуществляемых в рамках полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, положения о видах муниципального контроля утверждаются с учетом общих требований к организации и осуществлению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора), видов муниципального контроля. Такие требования могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

4. Федеральные законы о видах контроля могут устанавливать положения, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом должны содержаться в положении о виде контроля.

5. Положением о виде контроля определяются:

1) контрольные (надзорные) органы, уполномоченные на осуществление вида контроля;

2) критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) в рамках осуществления вида контроля;

3) перечень профилактических мероприятий в рамках осуществления вида контроля;

4) виды контрольных (надзорных) мероприятий, проведение которых возможно в рамках осуществления вида контроля, и перечень допустимых контрольных (надзорных) действий в составе каждого контрольного (надзорного) мероприятия;

5) виды и периодичность проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий для каждой категории риска, за исключением категории низкого риска;

6) особенности оценки соблюдения лицензионных требований контролируемыми лицами, имеющими лицензию;

7) иные вопросы, регулирование которых в соответствии с настоящим Федеральным законом, а в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами о видах контроля осуществляется положением о виде контроля.

6. Нормативными правовыми актами Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее — государственные корпорации) может осуществляться нормативно-правовое регулирование в отношении соответствующего вида федерального государственного контроля (надзора) в случаях и пределах, установленных настоящим Федеральным законом для федеральных органов исполнительной власти, если они наделены в соответствии с федеральными законами полномочиями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

7. Надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

8. Федеральными законами, предусматривающими специальное правовое регулирование в отношении отдельных территорий (федеральной территории «Сириус», свободного порта Владивосток, свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, территорий опережающего развития, инновационного центра «Сколково», Военного инновационного технополиса «Эра» Министерства обороны Российской Федерации, особых экономических зон, Арктической зоны Российской Федерации), могут быть установлены особенности организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на указанных территориях, в том числе полномочия Правительства Российской Федерации по установлению таких особенностей.

(часть 8 введена Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 14.07.2022 N 253-ФЗ, от 14.07.2022 N 271-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

9. Правительство Российской Федерации вправе установить особенности осуществления отдельных видов государственного контроля (надзора) в рамках экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, в том числе в отношении субъекта экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций в части его деятельности и результатов такой деятельности, а также используемых производственных объектов.

(часть 9 введена Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ)

10. Разъяснения по вопросам применения настоящего Федерального закона даются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

(часть 10 введена Федеральным законом от 11.06.2021 N 170-ФЗ)